Эффективность государственной политики в сфере противодействия коррупции

к предыдущей статье: Субъекты противодействия коррупции в Украине

Совет национальной безопасности и обороны Украины (далее СНБО), проанализировав состояние противодействия коррупции в Украине (2008), отметил настоятельную необходимость принятия эффективных мер в этой сфере.

На решение данной проблемы направлена ​​директива СНБО от 21 апреля 2008 «О мерах по реализации национальной антикоррупционной стратегии и институционного обеспечения целостной антикоррупционной политики». СНБО констатирует, что состояние выполнения указанного решения и соответствующих актов Президента Украины органами исполнительной власти остается неудовлетворительным. До сих пор не создано надлежащей законодательной базы для более эффективного противодействия коррупции, нерешенными остаются вопросы усиления ответственности за коррупционные деяния, ограничения иммунитетов, институционного обеспечения противодействия коррупции, внедрение судебной реформы.

В Украине на протяжении последних двух десятилетий проблема коррупции и борьбы с ней оставалась и продолжает оставаться одной из самых приоритетных. Разработана и действует система мер противодействия и борьбы с этим негативным общественным явлением. Создана и совершенствуется нормативная база по борьбе с коррупционными проявлениями, взяточничеством и должностными преступлениями. Однако, такой опыт борьбы с коррупцией и соответствующего анализа, который накоплен в других странах, в Украине до сих пор отсутствует.
Законодательная база по противодействию коррупции в Украине насчитывает сегодня более сотни законов Украины, указов, распоряжений Президента Украины, постановлений Кабинета Министров Украины, отраслевых нормативных документов. Данная система содержит много нормативно-правовых актов как базовых для всех сфер социальной жизни, так и тех, предметом которых есть отдельная отрасль национальной экономики или определенная сфера общественных отношений. К последним относим законы Украины «О Высшем совете юстиции», «О банках и банковской деятельности», «О Конституционном суде Украины», «О милиции», «О Национальном банке Украины», «О местных государственных администрациях» и др..
За годы независимости Украины принят ряд нормативных антикоррупционных актов. Среди главных таких документов следует назвать Закон Украины «О борьбе с коррупцией» 1995 г., «Об организационно — правовых основах борьбы с организованной преступностью» 1993 г., «О государственной службе» 1995 г., Конвенция о борьбе с коррупцией на 1998 — 2005 гг, утвержденной Указом Президента Украины от 24 апреля 1998 № 367.

Кроме того, Украиной были ратифицированы базовые международные документы в сфере борьбы с коррупцией: Конвенция Совета Европы о коррупции в контексте уголовного права от 27 января 1999 г., Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 и другие.
Кроме законов Украины, существует ряд подзаконных нормативно-правовых актов. Однако, все они принимались в разное время, разными органами, в ряде случаев — без научного обоснования, из-за чего и возникали коллизии, противоречия и несоответствие друг другу. К сожалению, приходится констатировать, что различные мероприятия по преодолению коррупции, которые планируются и осуществляются сегодня в государстве, очень слабо связываются с усилиями по наведению порядка в экономике, а законодательные акты, регламентирующие экономические реформы, нередко спешно приняты, несовершенны и, главное, не всегда предусматривают соответствующие механизмы по нейтрализации злоупотреблений. Следовательно, правовая система борьбы с коррупцией в Украине основывается на большом количестве законов и нормативно-правовых актов. В некоторых случаях оценка действенности этих актов и взаимосвязи между ними имеет определенные трудности, отчасти объясняется их большим количеством. Противоречит общепринятым нормам права как нечеткость законодательных определений самого этого понятия «коррупция», так и институт ответственности за коррупционные деяния. Исходя из международных нормативных актов, под коррупцией понимаются безусловно уголовно наказуемые деяния, имеют гораздо большую степень общественной опасности, чем просто отдельные факты взяточничества, подкупа чиновников или злоупотребление властью. А в украинском законодательстве коррупция как уголовно правовое явление не определена, в действующем Законе Украины «О борьбе с коррупцией» говорится только об административной ответственности за коррупционные действия. Такой подход существенно уничижает общественную опасность коррупции как политико-правового явления и, как показывает практика применения вышеупомянутого Закона, дезориентирует не только общественность, но и правоохранительные органы, нацеливая последние на погоню за количеством составленных «протоколов о коррупции». С одной стороны, установлен размер материальной ответственности настолько мизерный, что не способен остановить коррупционера в содействии им решению любого вопроса для заинтересованного лица, за которое он получит вознаграждение в сотни раз больше, чем размер штрафа. С другой, — эксперты считают, что форма освобождения от должности по данным Законом внесла только путаницу в характер юридической ответственности, поскольку устранение с должности является мерой уголовно-процессуальным и при административном расследовании применяться не может. А запрет заниматься определенной деятельностью — мера уголовного законодательства, которая может быть вынесена только приговором суда. Действующее антикоррупционное законодательство настолько расплывчатое, что одно и то же коррупционное деяние можно квалифицировать и как проступок (правонарушение), и как преступление.

Можно констатировать, что сегодня нормативно-правовые акты в сфере борьбы с коррупцией работают малоэффективно, а отдельные положения концептуальных документов декларативный и общий характер.

Конечно, несовершенство антикоррупционного законодательства, его бессистемность, необоснованность и непродуманность некоторых положений является причиной неэффективной антикоррупционной деятельности. Но стоит заметить, что это не главная причина. Основная — отсутствие у руководителей исполнительной власти и правоохранительных структур желание видеть всю остроту проблемы и делать соответствующие выводы, попытки подменить серьезные оценки успокаивающим «эквилибристикой» цифрами. Основном проблема заключается не в несовершенстве законодательной базы по противодействию коррупции, а в ее неэффективном применении. Так, в течение многих лет отдельными министерствами и ведомствами не выполнялись пункты планов мероприятий, направленных на борьбу с коррупцией, которые ежегодно утверждаются Кабинетом Министров Украины, в частности, относительно: — повышение квалификации государственных служащих, руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций по вопросам предотвращения и противодействия коррупции и соблюдения актов законодательства о государственной службе с привлечением специалистов Главгосслужбы, МВД, СБУ, Минюста, ГНАУ, Гостаможслужбы и соответствующих высших учебных заведений и научных учреждений; — усиление разъяснительной работы, направленной на предотвращение и пресечение коррупционных деяний в центральном аппарате и подчиненных органах, учреждениях, предприятиях и организациях, обратив особое внимание на знание государственными служащими требований законов Украины «О государственной службе» и «О борьбе с коррупцией» и другие.

Малоэффективными оказываются профилактические мероприятия, осуществляемые правоохранительными органами. Из-за ненадлежащего документальное оформление выявленных фактов коррупции производства многих административных дел прекращается, а государственные служащие, совершивших эти правонарушения, избегают предусмотренной законом ответственности. В некоторых органах исполнительной власти и в органах местного самоуправления должным образом не используются механизмы аттестации государственных служащих для освобождения от должностей лиц, утративших доверие и нарушают законодательство. Группа государств Совета Европы против коррупции, рекомендовала нашей стране создать орган, который будет осуществлять надзор за реализацией национальной антикоррупционной стратегии и соответствующих планов действий, а также разрабатывать новые стратегию и меры борьбы против коррупции. Постановлением Кабинета Министров Украины от 4 июня 2008 № 532 «Некоторые вопросы реализации государственной антикоррупционной политики» введена должность Правительственного уполномоченного по вопросам антикоррупционной политики. А 24.05.2009 г. Правительство утвердило Положение о Правительственном уполномоченном по вопросам антикоррупционной политики. Это решение Правительства создает правовые основы для решения задач по обеспечению единых подходов к разработке и реализации государственной антикоррупционной политики, а также выполнения международных обязательств Украины, в частности рекомендаций Группы государств Совета Европы против коррупции (GRECO). Согласно документу, на Правительственного уполномоченного возлагается выполнение задач по подготовке предложений по формированию и обеспечению реализации государственной антикоррупционной политики. Правительственный уполномоченный обеспечивает проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, которые подаются на рассмотрение Правительства. Также он проводит системный анализ деятельности центральных органов исполнительной власти в сфере предотвращения и противодействия коррупции. Кроме того, Правительственный уполномоченный должен обеспечивать эффективное взаимодействие с центральными и местными органами исполнительной власти, организациями и объединениями по вопросам реализации государственной антикоррупционной политики, а также активно участвовать в сотрудничестве Украины с Группой государств Совета Европы против коррупции (GRECO), другими международными антикоррупционных организациями. Именно поэтому, а также в связи с необходимостью приведения Плана мероприятий в соответствии с рекомендациями Группы государств Совета Европы против коррупции (ГРЕКО) и согласование сроков их выполнения Министерство юстиции подготовило новую редакцию Плана мероприятий с учетом ключевой роли в его исполнении Правительственного уполномоченного. Среди важнейших остается и проблема координации деятельности органов, осуществляющих борьбу с коррупцией. Позитива невозможно достичь без создания отдельного самостоятельного государственного органа с четко определенными функциями и наделением для их исполнения соответствующими государственными и процессуальными полномочиями. В свое время такую ​​попытку сделала Верховная Рада Украины — постановлением от 19 декабря 1992 была сформирована Временная депутатская комиссия по вопросам борьбы с организованной преступностью, коррупцией и взяточничеством. Через год следующей такой институцией соответствии с Указом Президента Украины от 26 ноября 1993 № 561 стал Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью при Президенте Украины (возглавляемый непосредственно Л.М. Кравчуком). Задача Комитета были уже более конкретизированы: обеспечение реализации единой государственной политики в сфере борьбы с коррупцией; координация в этой сфере всех государственных органов; разработка мероприятий по предотвращению установлению коррумпированных связей уголовных элементов с государственными служащими и другими должностными лицами, информирование населения о мерах, принимаемых по борьбе с коррупцией. Не вдаваясь оценкам деятельности указанного органа в целом, отметим лишь нечеткости правовых основ и ограниченности его полномочий. Дальнейшее распространение коррупции объективно требовало более решительных шагов. Один из них — образование Указом Президента Украины от 24 апреля 1997 № 371 Национального бюро расследований (с сочетанием функций к-судебного следствия и координации противодействия организованной преступности и коррупции). Но по обращению группы народных депутатов Конституционный Суд Украины решением от 6 июля 1998 признал отдельные положения этого Указа неконституционными без отмены его в целом (то есть формально он действует до сих пор). Позже Указом Президента Украины от 8 февраля 2005 № 208 Координационный Комитет был ликвидирован, а его функции, финансовое и материально-техническое обеспечение переданы Совету национальной безопасности и обороны Украины. Впоследствии Президент Украины Указом от 28 декабря 2005 № 1865 создал Межведомственную комиссию Совета национальной безопасности и обороны Украины по комплексному решению проблем в сфере борьбы с коррупцией. Однако менее чем через год, 15 декабря 2006, эти два Указа признаются утратившими силу. И этим палитра коллизий и противоречий норм по координации противодействия коррупции не ограничивается. Так, Указом Президента Украины от 17 апреля 2008 № 370 образована Межведомственная рабочая группа по вопросам противодействия коррупции (в ее составе, в частности, представлены и МВД Украины), а между тем действующий Указ Президента Украины от 12 февраля 2000 № 229 «О совершенствовании координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и организованной преступностью «возлагает функцию такой координации на прокуроров АР Крым, областей, городов Киева и Севастополя, районов и военных прокуроров регионов (согласно ч. 3 ст. 29 Закона Украины» О прокуратуре «). Новым в деле противодействия коррупции стало установление на законодательном уровне ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений и определен порядок привлечения их к ответственности. Согласно статье 8 Закона Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» ограничения на юридических лиц, привлеченных к ответственности за совершение коррупционного правонарушения, а именно: органы государственной власти или органы местного самоуправления, юридические лица публичного права, юридические лица, финансируемые из государственного или местного бюджета, не могут предоставлять юридическим лицам, привлеченным к ответственности за совершение коррупционного правонарушения, средства и имущество в течение пяти лет со дня вступления решения суда в законную силу. Юридическим лицам, привлеченным к ответственности за совершение коррупционного правонарушения, в течение пяти лет со дня вступления решения суда в законную силу запрещается осуществлять деятельность от имени государства либо — любую другую деятельность по оказанию государственных услуг на договорных началах. Кабинет Министров Украины определяет порядок накопления и обнародования информации о юридических лицах, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения. Правовой основой введения в Украине ответственности за неправомерные действия юридических лиц могут быть правовые документы международных организаций. Такое требование, в частности, включают: Рамочная Конвенция ООН против организованной преступности 1997 года; Международная Конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999, Конвенция ООН против транс национальной организованной преступности 2000 года; Конвенция СЕ «О коррупции в контексте уголовного права» 1999 г., Конвенция ООН против коррупции 2003. Характерной особенностью последнего десятилетия является попытка правоохранительных структур и судебной системы в самореформирования. Однако автономность (под популярными, если не популистскими, лозунгами «демократизации», «забота правами и свободами человека и гражданина»), в отрыве от реалий иногда фактически является косметической попыткой изменить (усовершенствовать) название, структуру, штат, полномочия и т.д. ., тогда как требуется капитальная реконструкция всей правоохранительной системы государства. Во многом принципы такой радикальной перестройки на перспективу утвержденные Указом Президента Украины от 8 апреля 2008 № 311 и закреплены в Концепции реформирования криминальной юстиции Украины. В ней отмечается, что осуществление эффективной государственной политики по противодействию коррупции требует создания специализированного антикоррупционного органа с сочетанием полномочий досудебного расследования и координации деятельности в этой сфере. Стоит также отметить, что в Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, ратифицированной Украиной, также говорится о необходимости создания государственного специального органа по предупреждению коррупции с наделением надзорно-координационными полномочиями. По этой и ряду других причин Министерством внутренних дел Украины предложено создать Антикоррупционное бюро Украины в структуре Министерства внутренних дел Украины как правительственный орган, сосредоточив в этом централизованном подразделении усилия по противодействию коррупции, исключить узковедомственный подход и дублирование в деятельности соответствующих правоохранительных органов, повысить эффективность борьбы с этими правонарушениями. Усилия ведущих оперативных служб МВД направлены на активное противодействие злоупотреблениям должностных лиц, особенно в сферах повышенного риска коррупции. Но прекратить или раскрыть преступление — лишь полдела: его еще нужно профессионально, качественно и в установленные сроки расследовать, а для обеспечения возмещения убытков государству — своевременно выявить и наложить арест на имущество подозреваемого. Поэтому в проекте нового Уголовно-процессуального кодекса следовало бы распространить институт альтернативной подследственности по определенной категории дел, в частности по преступлениям в сфере экономики и служебной деятельности. В противодействии коррупции постепенно укрепляется межведомственная координация, в частности оперативных и следственных подразделений милиции , прокуратуры, Службы безопасности, других органов государственной власти и управления. Результатом правильно организованного взаимодействия МВД и Генеральной прокуратуры Украины является разоблачение серьезных коррупционных схем, по которым осуществлялись аферы с землей и недвижимостью в Автономной Республике Крым . Подобные схемы отрабатываются годами и разоблачения их требует солидной профессиональной и разноплановой подготовки, углубленного анализа, высокой оперативной осведомленности, изучение аудиторской и бухгалтерской документации. В последние годы в Украине неоднократно проводились антикоррупционные меры, которые сводились к принятию программ, указов, постановлений, проведение совещаний. Однако ощутимых результатов указанные меры не дали. Более того, масштабы коррупции увеличились. Такая ситуация в значительной мере стало следствием того, что противодействие коррупции осуществлялась бессистемно. Главные усилия тратились на отдельные коррупционные проявления, а не на устранение причин и условий, способствующих им. Незавершенность формирования правового поля, противоречивость требований одного закона требованиям других стала причиной массового давления на государственные органы, подстрекательство их к коррупционным действиям со стороны хозяйственников, руководителей предприятий различных видов собственности с целью защититься от налогового давления, различных штрафов, взысканий и т.д.. Систематические дополнения налогового законодательства еще больше осложнили их положение, внося нестабильность в практику бизнеса, экономики, уменьшая количество инвесторов, и в целом подрывая экономические основы государства и, в конце концов, порождая коррупцию. Реальной же противодействия коррупционным проявлениям в Украине по сути не велось. Это признано не только специалистами в области юриспруденции, но и на самом высоком политическом уровне нашей страны. Анализ деятельности соответствующих правоохранительных органов является тому подтверждением. Так, ежегодно правоохранительными органами оказывалось около семи тысяч фактов коррупционных деяний, однако, к административной ответственности привлечены лишь несколько государственных служащих I — II категории. Более половины привлеченных к административной ответственности за малозначительные коррупционные деяния — это сельские, поселковые головы, государственные служащие низшего звена. Первопричиной такого положения дел должны признать то, что за все годы существования независимого украинского государства не удалось достичь реального функционирования в Украине общепризнанных в мире государственно- правовых принципов — верховенства права, высшей приоритетности прав и свобод человека, по сравнению с любыми другими ценностями. Именно эти принципы обеспечивают демократичность власти, ее сменяемость и полную подконтрольность народа, а их отсутствие обязательно ведет к росту коррумпированности власти. Один из главных просчетов, допущенных при организации властью противодействия коррупции в обществе, заключается в том, что ставка делалась на правоохранительные органы, а не на образование новой системы институтов развитой экономики, которые бы комплексно охватывали все сферы ее деятельности.

Поделитесь этой записью
Оставить свой комментарий

Вы должны авторизоваться чтобы оставить комментарий.

Зловести © 2017 Все права защищены